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La lucha en Colombia por una verdadera Ley de Descentralización Territorial y Ordenamiento Territorial con Autonomía.

Por: Jorge Ancizar Cabrera Reyes.

La Descentralización y el Ordenamiento Territorial, es un tema recurrente en los tiempos de ahora.

La Constitución de 1991 definió a Colombia como un “Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (Articulo 1º, Principios Fundamentales).

En función de este principio, el articulo 306, estableció: “Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio”.

Estudiosos del tema, han venido sosteniendo que dada la crisis de gobernabilidad que enfrenta la sociedad colombiana, la propuesta de regionalización, tiene un doble reto: por un lado, su construcción con base en la participación de los pobladores de las regiones y, por otro lado, la tarea histórica de dotar al país de un proyecto nacional que retome nuestros anhelos de autodeterminación y soberanía nacional en el concierto de las naciones del mundo.

Si bien la Constitución Política de 1991, no ha sido desarrollada por quienes han recibido ese mandato. Los procesos sociales no se detienen, avanzan, con marco legislativo o sin él. No tienen reversa, porque otras son las dinámicas y leyes que rigen el desarrollo social y las relaciones que los seres humanos establecen en la construcción de comunidad. Tenemos la obligación ética de promoverlos. Con vehemencia y de manera contundente la Constitución Política de 1991, se reconoció y consagró la imperiosa necesidad de la descentralización y de autonomía a las entidades territoriales, al tiempo que promulgó que la soberanía reside en el pueblo y no en la nación.

En verdad, es más difícil para un ciudadano imaginarse construyendo el futuro de una “nación” que el de un municipio, departamento y región, a los cuales tiene y siente más cerca. Además, si participa activamente en la construcción de su región, contribuye también de manera efectiva a la construcción de su nación.

Simple y llanamente: los gobiernos centrales desde 1991 han venido incumpliendo las órdenes de la Constitución Política de 1991, que buscaban dar autonomía a nuestra provincia y tampoco la provincia ha hecho la tarea y nadie ha logrado llamar la atención al respecto, con suficiente fuerza.

Acerca de la necesidad de contar con recursos propios, esa descentralización tiene que ser íntegra para que no se convierta en una frustración más, como hasta ahora ha ocurrido, en este sentido, con la gran expectativa que generó la actual Constitución Política de 1991. Integra, porque debe ser el medio que nos lleve a lograr autonomía real en los ámbitos fiscal, administrativo y político. Debemos tener claro que si falta autonomía en alguno de los tres, la descentralización nunca dejará de cojear.

Por ello es fundamental que se cumpla a cabalidad que el incremento cualitativo y cuantitativo de las competencias de las regiones debe estar milimétricamente aparejado con el incremento de sus recursos propios, para que así se justifique y se vuelva real el poder político de sus autoridades elegidas popularmente.

Pero no se trata de unos recursos transferidos como una dádiva por parte del gobierno central, si no que se trata de que una parte importante de varios recursos fiscales que actualmente nacen en las regiones se queden en éstas, y no tengan que cumplir el ciclo absurdo de hoy, de ir al centro para luego ser devueltos diezmada e inequitativamente, y en muchas ocasiones con el carácter de limosna, luego de tener que ser solicitados en angustiantes y desgastadores periplos mendicantes.

El tema Regional y su importancia en el ordenamiento constitucional, hay que insistir.
La Comisión de Ordenamiento Territorial, 1992 a 1994.
La COT, como abreviadamente se bautizó esta instancia exigida desde la Asamblea Nacional Constituyente, finalmente lograda mediante el Artículo Transitorio 38 de la Constitución Política de 1991, sesionó entre enero de 1992 y diciembre e1994, con el objeto explícito de proponerle al gobierno nacional una nueva organización territorial, que respondiera al reconocimiento, también explícito en la Constitución Política, de que Colombia es un país de regiones, pluriétnico y multicultural.
Bajo la Secretaría de Orlando Fals Borda, la COT recorrió el país de norte a sur y de occidente a oriente, convocando a entidades territoriales, academia, gremios y sectores sociales, cuyas posiciones, recomendaciones y exigencias territoriales iban constituyendo el cuerpo de extensas memorias que alimentaron las decenas de boletines que de manera sistemática produjo la Comisión durante sus intensos tres años de funcionamiento.
En su trabajo la COT recogió con fidelidad los recuentos históricos de conformación regional y provincial presentes en todo el país y produjo, finalmente, aunque faltó tiempo para consultas más puntuales e incluso más amplias, el “Nuevo Mapa de Colombia”, divulgado por la Revista Semana en enero de 1995. En este “Nuevo Mapa”, la COT propuso el reconocimiento de ocho grandes regiones:

  • Caribe: Conformada por los departamentos de Guajira, Magdalena, Cesar, Atlántico, Bolívar, Sucre y Córdoba.
  • Pacífico Norte: Conformada por los departamentos de Antioquia y Chocó.
  • Pacífico Sur: Conformada por los departamentos de Nariño, Cauca y Valla de Cauca.
  • Andina Norte: Conformada por los departamentos de Santander y Norte de Santander.
  • Central: Conformada por los departamentos de Casanare, Meta, Boyacá y Cundinamarca.
  • Andina Sur: Conformada por los departamentos del Tolima y Huila.
  • Orinoquia: Conformada por los departamentos de Arauca, Vichada, y Guainía.
  • Amazonia: Conformada por los departamentos de Guaviare, Vaupés, Amazonas, Putumayo y Caquetá.
    Además de algunas Entidades Territoriales Indígenas-ETI, que se quedan cortas si se considera la presencia de todas las comunidades nativas ancestrales existentes en el país.

La regionalización deberá propender por la flexibilidad y adecuación de las estructuras políticas y administrativas. Estas asociaciones no pueden ser previstas para crear más burocracia o gasto público, sino para mejorar y redistribuir equitativamente la inversión y la cobertura de prestación de los servicios. El Estado será, lo que efectivamente debe ser.

Por este camino podemos llegar a la definición de un nuevo concepto de nación, más descentralizada, con una concepción más autonomista de las entidades territoriales, más participativa por parte de los ciudadanos. La conformación de un nuevo Estado Regional, manteniendo la unidad nacional. De esta forma cambiar el concepto del Estado Nación clásico, heredado de las tesis liberales y neoliberales. El Estado Regional, es una concepción alejada del Estado Nación autoritario, centralista y presidencialista.

La propuesta de Estado Regional futuro, busca desarrollar la sustentabilidad o incremento permanente de la producción, inversión, empleo, el equilibrio territorial y la armonía con el ambiente y su desarrollo sostenible, profundizar la descentralización y la autonomía o capacidad de decisión frente al Estado para optar políticas de desarrollo y crecimiento económico.

Tendrá como eje estos principios, para hacer que las regiones, como entidades territoriales intermedias asuman la competencia de dirección de la planeación, distribución de recursos asignados por el orden nacional, regulación del medio ambiente, ejecución de macroproyectos.

La nación mantendría las competencias de la política exterior, la seguridad nacional, el orden publico, control constitucional, la formulación de leyes y la regulación estatutaria y orgánica.

En esta propuesta, El municipio juega un papel muy importante como la entidad fundamental de la nación y como quedó definido en la Constitución Política de Colombia de 1991, como la entidad territorial básica, donde se deben prestar los servicios y satisfacer las necesidades y donde el ciudadano tiene los espacios y mecanismos de participación más cercanos a él. Igualmente donde se le pueden prestar de forma más eficiente los servicios públicos.

Por eso la integración regional, debe ser una política de la sociedad hacia el Estado. Concebida para el aquí y el ahora, para intervenir y modificar la organización espacial del territorio, armonizar u optimizar su aprovechamiento. Las regiones serán espacios ordenados y organizados por los actores sociales, por las formas de producción que en el se circunscriban y por los proyectos futuros que se impulsen desde una posición de gobierno.

Las regiones deberán adoptar mecanismos efectivos de autorregulación interna, es decir el adoptar normas comunes, tendientes a facilitar el intercambio entre ellas, desregular cánones impositivos y derogar normas particulares, es decir, unificar una normatividad para mejorar la participación, producción y el consumo de bienes y servicios tanto al interior del país como en el exterior; absorber los estímulos y los impactos sin perder la unidad ante las presiones de todo tipo.

Las regiones no serán ajenas a la apertura externa por un intercambio equitativo y en pie de igualdad con otras entidades territoriales e instituciones públicas y privadas del orden nacional e internacional. En la búsqueda de mercados, intercambio científico – tecnológico, educativo, cultural y de pactos de colaboración y cooperación.

Esto implica una nueva gestión pública. Una manera de gobernar abierta al cambio, de manera ágil, innovadora, creativa, mejorando la gobernabilidad de manera sinérgica e inteligente y proactiva.

Las regiones tienen que ser unos centros de poder regional, parte del poder del Estado, de todo el poder del Estado no exclusivamente del poder administrativo. Esa es la gran tarea que tienen por delante los dirigentes nacionales entendiendo que solo en la medida que se supere la actual distribución territorial se podrá superar las condiciones de atraso que imperan en muchas regiones.

No es posible que el actual esquema territorial se sostenga sin mantener el estado de postración y mendicidad que hoy caracterizan a las relaciones entre los municipios, departamentos y el gobierno central.

La descentralización y la regionalización, así como el ordenamiento territorial son problemas de fondo, porque diseñan el Estado que se quiere, con el proyecto de país compartido que anhelamos todos, es la fuerza determinante de la reconstrucción de la nación, apóstemole a ello para salir de esta crisis agobiante.

Aunque, se haya expedido la Ley 1454 de 2011 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre el ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, estas herramientas jurídicas aportan algo al proceso descentralista, de planeación, gestión y administración; pero se requiere que el Gobierno, el Congreso y las Entidades Territoriales, hagan un estudio de fondo, para concebir y concretar la expedición de una verdadera ley de ordenamiento territorial, adecuada a los tiempos de hoy, para que los gobiernos locales y departamentales, sean más eficientes a los retos de la globalización y a los procesos de participación ciudadana y comunitaria, que acerque al Estado a los pobladores con traslado de responsabilidades y recursos, para un real fortalecimiento democrático. No hay que tenerle miedo al cambio que se requiere.

A pesar de que el Congreso de la República ha legislado las leyes: 152 de 1994 Ley del Plan, la Ley 388 de 1997, la Ley 1454 de 2011 conocida como Ley de Ordenamiento Territorial y la Ley 1962 de 2019 conocida como la Ley de la RAP (Región Administrativa de Planificación y se establecen las condiciones para su conversión e Región Entidad Territorial (RET), a pesar de sus adelantos se hace necesario que el Congreso legisle una verdadera Ley de Descentralización Territorial y de Ordenamiento Territorial con autonomía.

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